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Salzdorfer Tal: die Entscheidung des VG Regensburg vom 9.6.15

Gericht: Aktenzeichen: Sachgebiets-Nr:

Rechtsquellen:

VG Regensburg RN 3 K 14.1978 140

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Art. 18a Abs. 1 Gemeindeordnung (GO)

Hauptpunkte:

Bürgerbegehren auf Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets

Leitsätze:

1. Die Einleitung eines Verfahrens zur Ausweisung eines Landschaftsschutzgebietes gehört nicht zum eigenen Wirkungskreis einer Kreisfreien Stadt.

2. Eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises ergibt sich auch nicht aus Art. 57 Abs. 1 Satz 1 GO bzw. Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV.

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Gerichtsbescheid der 3. Kammer vom 9. Juni 2015

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Az. RN 3 K 14.1978

Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg Im Namen des Volkes

In der Verwaltungsstreitsache

  1. ***** *****
  2. ***** *****
  3. ***** *****

zu 1 bis 3 bevollmächtigt: Rechtsanwalt *****

Stadt *****

– Kläger –

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vertreten durch den Oberbürgermeister vertreten durch das Rechtsamt der Stadt ***** ***** *****, ***** *****

beteiligt:

Regierung von Niederbayern
als Vertreter des öffentlichen Interesses Postfach, 84023 Landshut

wegen Bürgerbegehrens “Schutz des S*****er Tals”

– Beklagte –

gegen

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg, 3. Kammer, ohne mündliche Verhandlung am 9. Juni 2015 folgenden

Gerichtsbescheid:

  1. Die Klage wird abgewiesen.
  2. Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner zu tragen.
  3. Der Gerichtsbescheid ist in Ziffer II. vorläufig vollstreckbar.
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Tatbestand:

Die Kläger sind die Vertreter des Bürgerbegehrens „Schutz des S*****er Tals“. Es will errei- chen, dass das Verfahren zur Ausweisung des S*****er Tals als Landschaftsschutzgebiet unverzüglich eingeleitet wird.

Am 18. September 2014 übergaben die Initiatoren des Bürgerbegehrens Unterschriftenlisten bei der Beklagten. Mit den am 16. und 20. Oktober nachgereichten Unterschriftenlisten wur- den 3.203 gültige Unterschriften eingereicht, so dass das Quorum erreicht ist. Das streitge- genständliche Bürgerbegehren hat folgenden Wortlaut:

„Bürgerbegehren „Schutz des S*****er Tals“

Mit meiner Unterschrift beantrage ich gemäß Art. 18a BayGO die Durchführung eines Bürgerbegeh- rens zu folgender Frage:

Sind Sie dafür, dass
das Verfahren zur Ausweisung des S*****er Tals als Landschaftsschutzgebiet in der von der Unte- ren Naturschutzbehörde der Stadt ***** im Jahr 2007 aktualisierten Abgrenzung des geplanten Land- schaftsschutzgebietes „M***** B***** – S*****“ unverzüglich eingeleitet wird.

Begründung:
1. Sicherung der einmaligen Schönheit des S*****er Tals als natürlicher Lebensraum für Men-

schen, Tiere und Pflanzen und Schutz vor Bebauung. 2. Erhaltung

  •   des artenreichen Offenlandes und weiterer schützenswerter Biotope im S*****er Tal als Teil der Biodiversitätsstrategie der Stadt *****
  •   der Grünen Lunge der Stadt *****
  •   des Naherholungsgebietes, das von vielen Bürgern aus allen Stadtteilen gern und häufiggenutzt wird.
  1. Die bisher auf den Flächen des „geplanten Landschaftsschutzgebietes“ stattfindende landwirt-schaftliche Nutzung kann durch die Ausweisung in ein solches beibehalten und gestärkt werden.
  2. Durch Nutzungsansprüche verschiedener Art ist das geplante Landschaftsschutzgebiet „M***** B***** – S*****“ in seinem Bestand als schützenswertes Landschaftsbild und vielfältiger Lebens- raum akut bedroht. Ein Schutz ist nur über die Ausweisung zu einem Landschaftsschutzgebiet möglich. Daher muss das Verfahren zur Ausweisung des S*****er Tals als Landschaftsschutzge-biet unverzüglich eingeleitet werden.“

Mit Schreiben vom 23. Oktober 2014 wies die Regierung von Niederbayern die Beklagte da- rauf hin, dass nach ihrer Auffassung das Bürgerbegehren unzulässig sein dürfte. Es gehe um die Frage, ob seitens der Beklagten ein Verfahren über die Ausweisung eines Land- schaftsschutzgebiets eingeleitet werde. Bei dieser Entscheidung handele es sich um eine verfahrensleitende Maßnahme, mit der das Verfahren zur Unterschutzstellung beginne. Landschaftsschutzgebiete würden durch den Erlass von Rechtsverordnungen ausgewiesen. Hierfür seien die Landkreise und kreisfreien Städte zuständig. Insoweit nähmen sie im über- tragenen Wirkungskreis Staatsaufgaben wahr. Gemäß Art. 18a Abs. 1 GO dürften Gemein- debürger nur über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises einen Bürgerentscheid beantragen. Sei die Entscheidung über die Einleitung eines Verfahrens zur Ausweisung ei- nes Landschaftsschutzgebietes nicht dem eigenen, sondern dem übertragenen Wirkungs-

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kreis zuzurechnen, fehle es an einer Voraussetzung für die Zulassung des Bürgerbegehrens. Bereits nach dem eindeutigen Wortlaut der Fragestellung werde eine anderweitige Ausle- gung kaum in Betracht kommen. Schließlich werde in der Begründung explizit aufgeführt, dass „ein Schutz nur über die Ausweisung zu einem Landschaftsschutzgebiet möglich“ sei. Im Anschluss werde nochmals die Zielsetzung des Begehrens, nämlich die Einleitung eines Verfahrens zur Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets, klar herausgestellt und als For- derung formuliert.

Der Stadtrat der Beklagten beschloss in seiner Sitzung am 24. Oktober 2014, dass das Bür- gerbegehren gegen Art. 18a Abs. 1 GO verstoße und damit unzulässig sei. Gegen diese Entscheidung könnten die vertretungsberechtigten Personen ohne Vorverfahren Klage erhe- ben. Ferner beschloss der Stadtrat, über den Vorschlag der Verwaltung, im Anschluss eine erneute Abstimmung über eine Einleitung des Schutzgebietsverfahrens „aus freien Stücken“ vorzunehmen, keine Abstimmung herbeizuführen, da dieser Punkt nicht auf der Tagesord- nung stehe. Eine solche Einleitung des Schutzgebietsverfahrens „aus freien Stücken“ lehnte der Stadtrat in seiner Sitzung am 28. November 2014 ab.

Auf eine „Gegenvorstellung“ der Bürgerinitiative vom 3. November 2014 teilte die Beklagte mit Schreiben vom 4. November 2014 unter Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung mit, dass den Vertretern des Bürgerbegehrens die Beschlussfassung des Stadtratsplenums mit- geteilt worden sei. Gleichzeitig seien sie auf die rechtlichen Konsequenzen hingewiesen worden. Diese Mitteilung erfülle die Merkmale eines Verwaltungsaktes. Das bisherige Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung stehe dieser rechtlichen Einordnung nicht entgegen. Mit Schriftsatz vom 25. November 2014, eingegangen beim Verwaltungsgericht Regensburg am 28. November 2014, ließen die Kläger Klage erheben.

Zur Klagebegründung wird im Wesentlichen vorgebracht, dass es sich um eine Angelegen- heit des eigenen Wirkungskreises der Beklagten handle. Es treffe zwar zu, dass die Beklagte als kreisfreie Gemeinde für den Erlass der Rechtsverordnung über das beabsichtigte Land- schaftsschutzgebiet zuständig sei und die Verordnung vom Stadtrat im übertragenen Wir- kungskreis erlassen werde. Hieraus folge aber nicht, dass die Ausweisung von Landschafts- schutzgebieten nicht auch den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden betreffe.

Gemäß Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV gehöre es zu den vorrangigen Aufgaben der Gemeinden, die heimischen Tier- und Pflanzenarten und ihre notwendigen Lebensräume sowie kenn- zeichnende Orts- und Landschaftsbilder zu schonen und zu erhalten. Dementsprechend er- weitere Art. 57 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GO die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden um die Berücksichtigung der Belange des Natur- und Umweltschutzes. Un- beschadet der Zuständigkeit des Verordnungsgebers hätten die Gemeinden im eigenen Wir-

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kungskreis darauf hinzuwirken, wo im Gemeindegebiet Landschaftsschutzgebietsverordnun- gen ausgewiesen werden sollten und wo nicht. Um ihrer vom Gesetzgeber zugewiesenen Verantwortung für den Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen nachzukommen, dürften, sollten und müssten die Gemeinden auf den Erlass einer Schutzgebietsverordnung hinwir- ken, wenn sie dies nach den örtlichen Gegebenheiten in ihrem Gemeindegebiet für erforder- lich hielten. Es handle sich dabei um ein den Gemeinden vom Gesetzgeber zugewiesenes Initiativrecht. Ob und in welcher Ausgestaltung die Landschaftsschutzgebietsverordnung für das S*****er Tal vom Stadtrat tatsächlich erlassen werde, sei Ergebnis eines Planungs- und Abwägungsprozesses im Rahmen der Aufgabenerfüllung im übertragenen Wirkungskreis. Auf den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung richte sich die Frage des Bürger- begehrens aber gerade nicht. Dort werde nur die unverzügliche Einleitung des Verfahrens zur Ausweisung des S*****er Tals als Landschaftsschutzgebiet gefordert. Ein einschlägiges Initiativrecht werde man der Beklagten nicht absprechen können und demzufolge handle es sich bei der zur Durchführung eines Bürgerentscheids gestellten Frage um eine solche, die den eigenen Wirkungskreis betreffe. Auch die Beklagte gehe im streitgegenständlichen Be- scheid vom 29. Oktober 2014 davon aus, dass die Einleitung des Verfahrens über das Land- schaftsschutzgebiet eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises sei. Denn am Ende des Bescheids heiße es, der Stadtrat sei nach wie vor gewillt, über eine freiwillige Einleitung des Verordnungsverfahrens mit leicht abweichendem Beschlussvorschlag zu befinden. Auch in der Vergangenheit sei die Einleitung der Schutzgebietsausweisung anscheinend als Auf- gabe des eigenen Wirkungskreises behandelt worden. Die Beklagte habe als Gemeinde zur Erfüllung ihrer planungsrechtlichen Aufgaben das Recht und die Pflicht, den Anstoß für die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten zu geben. Eine geordnete städtebauliche Ent- wicklung müsse berücksichtigen, wo Landschaftsschutzgebiete sein sollten und wo nicht und wo dementsprechend die bauliche Entwicklung an räumliche Grenzen stoße. Selbst wenn im Laufe des Verfahrens zum Erlass der Schutzgebietsverordnung, insbesondere bei der Ab- wägung, der Stadtrat zu dem Ergebnis gelangen sollte, dass im S*****er Tal das mit dem Bürgerbegehren angestrebte Landschaftsschutzgebiet nicht auszuweisen sei, sei das für die ureigene Aufgabe der Bauleitplanung der Beklagten von großer Bedeutung. Die Beklagte könne dann in Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben ihre Bauleitplanung entsprechend anpassen. Es sei dem Stadtrat nicht verwehrt, die Verwaltung zur Einleitung eines Schutz- gebietsverordnungsverfahrens auf dem eigenen Gemeindegebiet zu veranlassen. Dement- sprechend könne diese Veranlassung auch durch einen Bürgerentscheid, der den entspre- chenden Stadtratsbeschluss ersetze, erfolgen. Ein Gutachten der Unteren Naturschutzbe- hörde der Beklagten zur Ausweisung des Landschaftsschutzgebiets stelle die Schutzbedürf- tigkeit und Schutzwürdigkeit der zu überplanenden Fläche fest. Der Beschluss einer kreisan- gehörigen Gemeinde, der dem Wortlaut des vom Bürgerbegehren geforderten Stadtratsbe- schlusses entspreche, könne vor dem Hintergrund eines entsprechenden Gutachtens der

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Unteren Naturschutzbehörde beim Landratsamt schwerlich als kompetenzanmaßend ange- sehen werden. Im Falle einer kreisfreien Stadt könne nichts anderes gelten.

Die Kläger lassen beantragen,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 29. Oktober 2014 zu ver- pflichten, das Bürgerbegehren „Schutz des S*****er Tals“ zuzulassen.

Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.

Nach ihrer Auffassung ist zwar das erforderliche Quorum erreicht. Das Bürgerbegehren be- treffe aber den übertragenen Wirkungskreis und sei damit unzulässig. Ausgangspunkt für die rechtliche Beurteilung des Bürgerbegehrens sei sein Wortlaut. Danach ziele das Bürgerbe- gehren auf einen Beschluss des Stadtrats zur Einleitung des Verordnungsverfahrens ab, der aber bereits Bestandteil des Verordnungsverfahrens und damit dem übertragenen Wirkungs- kreis zuzurechnen sei. Eine Auslegung der Fragestellung wäre grundsätzlich möglich. Die Auslegung diene aber der Erforschung des inhaltlichen Gehalts einer Erklärung. Sie über- schreite die zulässigen Grenzen, wenn der Erklärung ein anderer rechtlicher Gehalt gegeben werde als er in ihrem Wortlaut zum Ausdruck komme. Inhalt und Ziel eines Bürgerbegehrens seien nach dem objektiven Erklärungsinhalt, wie er sich in der Formulierung und Begründung der Fragestellung finde und von den Unterzeichnern verstanden werden konnte und musste, zu ermitteln. Erklärungen und Erläuterungen, die erst nach Beendigung des Bürgerbegeh- rens gegeben worden seien, müssten außer Betracht bleiben. Würde man die Fragestellung so abändern, dass sie dem eigenen Wirkungskreis der Kommune zuzurechnen sei, würde ihr Wesensgehalt verändert. Dies stünde im Widerspruch zum Wortlaut und zur Begründung des Bürgerbegehrens. In dieser werde explizit ausgeführt, dass ein Schutz nur über die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets möglich sei. Als Ziel werde eindeutig die Einlei- tung eines Schutzgebietsverfahrens angegeben. Der Wortlaut der Fragestellung sei objektiv dahingehend auszulegen, dass der Einleitungsbeschluss zum Verordnungsverfahren gefor- dert werde. Dies werde durch die Wortwahl in Fragestellung und Begründung, dass die Aus- weisung „unverzüglich eingeleitet wird“, unmissverständlich ausgedrückt.

Der Erlass der Rechtsverordnung stelle eine Angelegenheit des übertragenen Wirkungskrei- ses dar. Die Beklagte werde dabei für den Freistaat Bayern wie eine Staatsbehörde tätig. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die Planungshoheit der Kommune seien davon nicht betroffen. Zur Planungshoheit gehöre die Aufstellung von Bauleitplänen (§ 1 Abs. 2 BauGB). Die Rechtsverordnung zur Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets sei aber

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gerade kein Bauleitplan oder Bestandteil eines solchen. Die Schutzgebietsausweisung kön- ne nicht mit der Bauleitplanung verglichen werden. Durch die Bauleitplanung würde mittels Satzungen eine homogene städtebauliche Entwicklung herbeigeführt. Die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebietes bedürfe dagegen des Erlasses einer Rechtsverordnung und ziele auf den besonderen Schutz der Natur und Landschaft ab. Städtebauliche Gründe seien für den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung irrelevant. Solche seien vorliegend auch nicht ersichtlich.

Die Sichtweise der Kläger, dass das Hinwirken der Stadt auf den Erlass einer Landschafts- schutzgebietsverordnung isoliert als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises anzusehen sei, sei unnatürlich. Das einheitliche Handeln der Stadt würde bei Bejahung eines Initiativrechts künstlich aufgespalten, weil der Stadtrat als Selbstverwaltungsorgan darauf hinwirken solle, dass er selbst im übertragenen Wirkungskreis ein Verordnungsverfahren einleite. Die Bür- gerinitiative fordere nach dem Wortlaut der Fragestellung die Einleitung des Verfahrens zur Aufstellung der Schutzgebietsverordnung. Die Einleitung des Verordnungsverfahrens sei dem übertragenen Wirkungskreis der Beklagten zuzurechnen. Zudem sei das Verfahren zur Aufstellung einer Schutzgebietsverordnung kein Antragsverfahren mit Antragsrecht der Standortgemeinden. Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV lasse sich nicht entnehmen, dass Natur- schutz und Landschaftspflege dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinden zugewiesen sei- en. Vielmehr werde dort geregelt, welche Aufgaben Staat, Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts in diesen Bereichen hätten. Eine Zuweisung als staatliche oder als Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden lasse sich daraus nicht entnehmen. Ver- gleichbares gelte hinsichtlich Art. 57 Abs. 1 Satz 1 GO. Die Vorschrift besage, dass die Be- lange des Natur- und Umweltschutzes bei den davor genannten Bereichen zu berücksichti- gen seien. Um die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten gehe es dort nicht. Zudem bestimme Art. 57 Abs. 1 Satz 2 GO, dass die Gemeinden zur Erfüllung dieser Aufgaben nur aufgrund besonderer gesetzlicher Bestimmung verpflichtet seien. Es gebe freilich keine Rechtsvorschrift, wonach die Beklagte ein Initiativrecht für den Erlass einer Landschafts- schutzgebietsverordnung habe. Es sei dem Stadtrat unbenommen, von sich aus freiwillig ein Verordnungsverfahren einzuleiten. Das Schreiben der Stadt vom 29. Oktober 2014 führe nicht aus, dass die Beklagte von einer originären Aufgabe ausgehe. Eine Umdeutung der Frage der Kläger käme nur in Betracht, wenn ihr Wortlaut auslegungsfähig und auslegungs- bedürftig sei. Dies sei nicht der Fall. Der Wortlaut zeige das Ziel klar auf. Es werde die Einlei- tung des Verordnungsverfahrens zur Ausweisung als Landschaftsschutzgebiet gefordert. Die Frage könne wegen der stringenten Wortwahl objektiv nicht anders verstanden werden.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

Über die Klage kann gemäß § 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entschieden werden, weil die Streitsache keine besonderen Schwierigkei- ten aufweist und der entscheidungserhebliche Sachverhalt geklärt ist. Die Beteiligten wurden zuvor gehört, § 84 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Einer Einwilligung zur Entscheidung durch Ge- richtsbescheid bedarf es nicht.

Die Klage ist nicht begründet, da der Bescheid der Beklagten vom 29. Oktober 2014 recht- mäßig ist und die Kläger nicht in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Sie ha- ben keinen Anspruch auf die Zulassung des Bürgerbegehrens „„Schutz des S*****er Tals“, da die Einleitung des Verfahrens zur Ausweisung des S*****er Tals als Landschaftsschutz- gebiet durch Rechtsverordnung der Beklagten Teil des Erlassverfahrens und damit dem übertragenen Wirkungskreis der Beklagten zuzurechnen ist. Ein Bürgerbegehren ist jedoch gemäß Art. 18a Abs. 1 GO nur über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises einer Gemeinde zulässig.

Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises sind solche, die in der örtlichen Gemein- schaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben und die eine Gemeinde im Rahmen ihres durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierten Selbstverwaltungsrechts nach eigenem Ermessen gemäß Art. 7 Abs. 2 Satz 1 GO frei von Zweckmäßigkeitserwägungen anderer Verwaltungsträger und damit selbständig und eigen- verantwortlich regeln kann (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 13.01, Anm. 1 m.w.N.). Einem Bürgerbegehren sind dagegen überörtliche Angelegenheiten sowie solche, deren Entscheidung in die Zuständigkeit eines anderen Hoheitsträgers (etwa Bund, Land oder Bezirk) fällt, sowie vom Staat den Gemeinden zur Erledigung übertragene Angelegen- heiten gemäß Art. 8, 58 GO nicht zugänglich (vgl. Thum a.a.O.).

Das streitgegenständliche Bürgerbegehren ist nach dem eindeutigen Wortlaut seiner Frage- stellung auf die Einleitung eines Verfahrens zur Ausweisung des S*****er Tals als Land- schaftsschutzgebiet gerichtet. Der Inhalt eines Bürgerbegehrens ist durch Auslegung zu er- mitteln (vgl. BayVGH vom 21.03.2012 Az. 4 B 11.221). Fragestellung (und zu ihrer Interpre- tation die Begründung) sind bürgerbegehrensfreundlich auszulegen (vgl. VG Regensburg vom 28.3.2007 Az. RO 3 K 07.00149). An die sprachliche Abfassung der Fragestellung dür- fen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Das Rechtsinstitut Bürgerbegehren ist so angelegt, dass auch Gemeindebürger ohne besondere rechtliche Kenntnisse die Fragestel- lung formulieren können sollen. Daher ist bei der Auslegung der Fragestellung eine „wohl- wollende Tendenz“ gerechtfertigt, weil das Rechtsinstitut Bürgerbegehren handhabbar sein soll, solange das sachliche Ziel des Begehrens klar erkennbar ist. Entscheidend ist der ob-

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jektive Erklärungsinhalt, wie er in der Fragestellung und in der Begründung zum Ausdruck kommt (vgl. BayVGH vom 14.3.2001 Az. 4 ZE 00.3658). Es kommt nicht auf subjektive, im Laufe des Verfahrens erläuterte Vorstellungen der Initiatoren von Sinn, Zweck und Inhalt des Bürgerbegehrens an (vgl. Thum, a.a.O., 13.04, Anm. 7 c) m.w.N.).

Nach der gebotenen wohlwollenden Auslegung ist „Kern des Antrags“ des Bürgerbegehrens nach seinem eindeutigen Wortlaut, dass “das Verfahren zur Ausweisung des S*****er Tals als Landschaftsschutzgebiet in der von der Unteren Naturschutzbehörde der Stadt ***** im Jahr 2007 aktualisierten Abgrenzung des geplanten Landschaftsschutzgebietes „M***** B*****– S*****“ unverzüglich eingeleitet werden soll. Bestätigt wird dies durch den letzten Satz der Begründung, in dem es heißt, dass „das Verfahren zur Ausweisung des S*****er Tals als Landschaftsschutzgebiet unverzüglich eingeleitet werden“ muss. Ferner wird in der Begründung des Bürgerbegehrens ausgeführt, dass „ein Schutz … nur über die Ausweisung zu einem Landschaftsschutzgebiet möglich“ ist. Die Initiatoren des Bürgerbegehrens erwe- cken nach dem objektiven Inhalt von Fragestellung und Begründung den Eindruck, dass bei einem Erfolg des Bürgerbegehrens ein solches Verfahren zwingend einzuleiten ist. Bei den Unterzeichnern muss damit der Eindruck entstehen, dass sie durch ihre Unterschrift unmit- telbar auf die Einleitung des Verfahrens zur Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets einwirken können.

Angesichts des eindeutigen Wortlauts von Fragestellung und Begründung kommt eine an- derweitige Auslegung im Sinne eines Hinwirkens oder Anregens der Beklagten auf die Aus- weisung eines Landschaftsschutzgebietes nicht in Betracht. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob der Beklagten ein solches „Initiativrecht“ zusteht und ob dies in den eigenen Wir- kungskreis fallen würde. Die Fragestellung könnte auch nicht zulässiger Weise dahingehend geändert werden. Eine solche Änderung erfordert zum einen die ausdrückliche Ermächti- gung der Vertreter des Begehrens, zur Begründung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens Änderungen vorzunehmen. Zum anderen muss die konkrete Umformulierung die durch diese Ermächtigung gesteckten Grenzen beachten (vgl. BayVGH vom 22.6.2007 Az. 4 B 06.1224). Im vorliegenden Fall enthalten die Unterschriftslisten zwar die erforderliche Ermächtigung der Vertreter des Bürgerbegehrens. Allerdings habe diese eine solche Änderung nicht vor- genommen. Außerdem würde es sich um eine weitgehende inhaltliche Änderung handeln, die nicht mehr zulässig wäre. Mit dem Bürgerbegehren soll gerade nicht bloß ein Initiativ- recht im Sinne einer Anstoßwirkung ausgeübt, sondern ein Verfahren zum Erlass einer Landschaftsschutzverordnung eingeleitet werden.

Die Einleitung eines Verfahrens zur Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets ist bereits Bestandteil des Verordnungsverfahrens und gehört nicht zum eigenen Wirkungskreis der Beklagten. Die Festsetzung von Landschaftsschutzgebieten gemäß § 26 des Bundesnatur-

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schutzgesetzes (BNatSchG) erfolgt durch den Erlass von Rechtsverordnungen, für welche die Landkreise und kreisfreien Gemeinden zuständig sind, Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 Bayerisches Naturschutzgesetz (BayNatSchG). Diese Rechtsverordnungen erlässt nach Art. 51 Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG die kreisfreie Gemeinde, in deren Bereich das Schutzgebiet liegt. Die Durchführung des Bundesnaturschutzgesetzes, des Bayerischen Naturschutzgesetzes und der auf Grund dieser Gesetze erlassenen Rechtsvorschriften ist grundsätzlich Aufgabe des Staates, Art. 43 Abs. 1 BayNatSchG. Der Erlass von Rechtsverordnungen erfolgt durch die kreisfreien Städte im übertragenen Wirkungskreis, Art. 42 Abs. 1 Satz 2 LStVG.

Die dem Wortlaut des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens nach geforderte Einleitung des Verfahrens zur Ausweisung des S*****er Tals als Landschaftsschutzgebiet ist Bestand- teil des Verordnungsverfahrens und damit nicht dem eigenen Wirkungskreis der Beklagten zuzurechnen. Eine Aufspaltung dieses Verfahrens in einen Teil, der noch zum eigenen Wir- kungskreis gehört und in das eigentliche Erlassverfahren scheidet aus. Vielmehr handelt es sich bei der Durchführung des Naturschutzrechts um staatliche Aufgaben, die von den kreis- freien Städten im übertragenen Wirkungskreis erfüllt werden.

Selbst wenn Ziel des Bürgerbegehrens – entgegen der Rechtsüberzeugung der Kammer – wäre, dass die Beklagte die Einleitung eines Verfahrens zum Erlass der Landschaftsschutz- verordnung beantragt bzw. darauf hinwirkt, wäre es unzulässig. Ein Bürgerbegehren ersetzt einen Stadtratsbeschluss. Das Verfahren zum Erlass einer Landschaftsschutzverordnung sieht nicht vor, dass der Stadtrat einer kreisfreien Stadt durch Beschluss in einem ersten Verfahrensschritt bei sich selber beantragt oder darauf hinwirkt, dass er selbst in einem zwei- ten Verfahrensschritt das Verfahren zum Erlass der Verordnung einleitet. Eine solche Auf- spaltung des einheitlichen Verfahrensschrittes der Einleitung des Verordnungsverfahrens wäre lebensfremd und gekünstelt. Nicht vertretbar ist die Rechtsansicht, dass der Stadtrat durch Beschluss beantragt bzw. dass anstelle des Stadtratsbeschlusses mittels Bürgerent- scheids beantragt wird, die dem Oberbürgermeister nachgeordnete Verwaltung der Stadt möge das Verordnungsverfahren einleiten. Zuständig für die Einleitung des Verordnungsver- fahrens ist der Stadtrat mittels entsprechender Beschlussfassung selber, die Verwaltung vollzieht lediglich seinen Beschluss, indem sie das Verordnungsverfahren durchführt. Der Antrag bzw. die Anregung einer kreisangehörigen Gemeinde an den Landkreis, er möge bzgl. des ganzen oder von Teilen des Gemeindegebiets ein Verfahren zum Erlass eines Landschaftsschutzgebietes einleiten, fällt ebenfalls in den übertragenen Wirkungskreis der Gemeinde, auch wenn die Gemeinde aus ihrem Selbstverwaltungsbereich argumentiert, z.B. sich auf Gründe der Bauleitplanung beruft. Stellt eine Gemeinde in einem Verfahren, für das eine andere Behörde zuständig ist, einen Antrag, macht sie eine Anregung oder gibt sie eine Stellungnahme ab, erfolgen diese Mitwirkungshandlungen gegenüber der Entscheidungsbe- hörde schon deshalb im übertragenen Wirkungskreis, weil die Gemeinde für die Durchfüh-

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rung des Verfahrens und die Entscheidung nicht zuständig ist. Wenn eine Gemeinde nicht im eigenen Wirkungskreis handelt, agiert sie im übertragenen Wirkungskreis, einen dritten Wir- kungskreis gibt es nicht. Die Mitwirkung von Gemeinden an Verfahren anderer Behörden ist nicht Wahrnehmung originärer Selbstverwaltungsaufgaben. Wie sich aus Art. 43 Abs. 1 BayNatSchG ergibt, geht es zudem beim Vollzug von Naturschutzangelegenheiten um Staatsangelegenheiten. Die Gegenansicht würde zu einer erheblichen Ausweitung der Zu- lässigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid führen und faktisch in die Zuständigkeit anderer Behörden und in den übertragenen Wirkungskreis der Kommunen eingreifen, weil sie deren Entscheidungsfreiheit gefährdet. Über Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, mit denen Hinwirkungshandlungen (Anträge, Anregungen, Stellungnahmen) der Kommune ver- langt werden, würde auf zuständige Staatsbehörden, andere Körperschaften oder auf den eigenen übertragenen Wirkungsbereich der Kommune eingewirkt werden können. Bei- spielsweise könnte über einen Bürgerentscheid verlangt werden, dass eine kreisangehörige Gemeinde vom Landratsamt bei der Erteilung von Baugenehmigungen aus Gründen der Bauleitplanung einen bestimmten Vollzug fordert oder anregt. Über Baugenehmigungen wird von den Landratsämtern als Staatsbehörden entschieden. Mittels Bürgerentscheids in einer kreisfreien Gemeinde könnten aus Gründen der Zusammensetzung ihrer Wohnbevölkerung vom eigenen Ausländeramt Regeln für den Vollzug des Ausländerrechts angeregt oder ge- fordert werden. Zwar wären Bürgerentscheide in den genannten Beispielen für das Landrat- samt bzw. die städtische Ausländerbehörde rechtlich nicht bindend. Faktisch ginge jedoch von dem Votum der zur Abstimmung aufgerufenen Bürger ein Entscheidungsdruck aus. Das widerspricht der Entscheidung des Gesetzgebers, der Bürgerbegehren und Bürgerentschei- de auf den eigenen Wirkungskreis der Kommunen begrenzt hat.

Eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises ergibt sich auch nicht aus Art. 57 Abs. 1 Satz 1 GO. Nach dieser Vorschrift sind die Belange des Natur- und Umweltschutzes im Rahmen der Errichtung und Erhaltung öffentlicher Einrichtungen zu beachten. Diese Vor- schrift begründet keine neuen Zuständigkeiten (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Kommunalrecht in Bayern, 10.57, Nr. 17). Das Wort „berücksichtigen“ bedeutet nur, dass eine Gemeinde verpflichtet ist, die Belange des Natur- und Umweltschutzes bei der Schaf- fung und Erhaltung öffentlicher Einrichtungen zu beachten. Von den oben dargestellten Festsetzungen des Naturschutzrechts abweichende Zuständigkeiten werden damit nicht ge- schaffen.

Schließlich lässt sich Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV nicht entnehmen, dass die Einleitung eines Verfahrens zum Erlass einer Landschaftsschutzverordnung zum eigenen Wirkungskreis ei- ner Gemeinde gehört. Nach dieser Vorschrift gehört es u.a. zu den vorrangigen Aufgaben von Staat, Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts, Boden, Wasser und Luft als natürliche Lebensgrundlagen zu schützen. Diese Staatszielbestimmung besagt aber

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nicht, dass die Beklagte entgegen den oben dargestellten speziellen Vorschriften für die Ein- leitung und Durchführung des Verfahrens zum Erlass von Rechtsverordnungen zur Festset- zung eines Landschaftsschutzgebietes gemäß § 26 BNatSchG im eigenen Wirkungskreis zuständig ist.

Die Kostentragungspflicht der Kläger ergibt sich aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel: Gegen diesen Gerichtsbescheid steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Gerichtsbescheids beim Bayerischen Verwal- tungsgericht Regensburg schriftlich zu stellen (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regensburg).

Der Antrag muss den angefochtenen Gerichtsbescheid bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Gerichtsbescheids sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Ludwigstraße 23, 80539 München oder Postfach 340148, 80098 München) einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Gerichtsbescheids bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. der Gerichtsbescheid von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfah- rensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Der Antragsschrift sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.

Anstelle der Zulassung der Berufung können die Beteiligten innerhalb eines Monats nach Zustellung des Gerichtsbescheids beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg – Adresse wie oben – schriftlich mündliche Verhandlung beantragen.

Legen die Beteiligten unterschiedliche Rechtsbehelfe ein, findet mündliche Verhandlung statt.

Dem Antrag eines Beteiligten sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.

Hinweis auf Vertretungszwang: Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich alle Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt bereits für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwal- tungsgerichtshof eingeleitet wird, die aber noch beim Verwaltungsgericht vorgenommen werden. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder die anderen in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich auch durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; Einzelheiten ergeben sich aus § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO.

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Dr. Korber Dr. Pfister Präsident Richter am Ver- Waltungsgericht

Dr. Motsch Richter am Ver- waltungsgericht

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Beschluss:

Der Streitwert wird auf 15.000 € festgesetzt,
§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs 2013.

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel: Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,– EUR übersteigt, oder wenn die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwal- tungsgericht Regensburg (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regens- burg) einzulegen. Anträge und Erklärungen können ohne Mitwirkung eines Bevollmächtigten schriftlich eingereicht oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle abgegeben werden.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Be- schwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festset- zungsbeschlusses eingelegt werden.

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Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.

Dr. Korber Dr. Pfister Präsident Richter am Ver- Waltungsgericht

Dr. Motsch Richter am Ver- waltungsgericht