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Die Öffentliche Hand als Bauherr 1

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Beispiel Flughafen: Berlin will einen international renommierten, leistungsfähigen Großflughafen. Das An- gebot eines Generalbauträgers – eine Milliarde Euro schlüsselfertig – erscheint den Bauherren zu teuer. Sie vergeben den Auftrag ander- weitig. Aktuell müssen Mehrkosten in Höhe von 1,2 Milliarden Euro finanziert wer- den, wodurch der Gesamtbe- trag der Baukosten auf 4,3 Milliarden Euro klettert. Die Länder Berlin und Brandenburg sind zu je 37 Prozent an der Flughafengesellschaft be- teiligt, der Bund mit 26 Pro- zent, alle drei Gesellschafter müssen nun mehr ausgeben. Starts und Landungen wird es zudem erst mit einer Verspätung von mindesten siebzehn Monaten geben; an sich soll- ten im Juni 2012 die ersten Flieger vom neuen Flughafen Berlin-Brandenburg abheben.

Beispiel Elbphilharmonie: Ein Architekt entwirft im Auf- trag privater Investoren ein Konzerthaus für Hamburg mit einer unglaublichen Kostenkalkulation: Den Steuerzahler kostet es nichts! Lediglich das Grundstück müsse die Stadt den Investoren kostenlos überlassen. Jahre später sieht die Realität anders aus. Die Kosten für die Steuerzahler werden mittlerweile auf mehr als 300 Millionen Euro geschätzt. Im Jahr 2010 sollten hier die ersten Konzerte stattfinden. Aktuell steht immerhin der Rohbau.

Beispiel Nürburgring: Die Landesregierung von Rheinland-Pfalz möchte die strukturschwache Region Eifel „zukunftsfähig“ machen und installiert am Ring einen Freizeitpark – inklusive Achter- bahn, Hotels und Kongresszentrum –, der jährlich hunderttausende Besucher zusätzlich anlocken soll. Rund 330 Millionen Euro aus Landesmitteln fließen für einen Kredit. Die Nürburgring GmbH (Gesellschafter ist zu 90 Prozent das Land Rhein- land-Pfalz, den Rest hält der Landkreis Ahrweiler) meldet im Juli 2012 Insolvenz an, weil Besucher ausbleiben und zu wenig Pacht erwirtschaftet wird; zudem untersagt die EU-Kommission weitere Landesbeihilfen.

Die öffentliche Hand:
Als Bauherr überfordert? Die Beispiele lassen sich beliebig fortsetzen: U-Bahn-Bau in Köln und Düsseldorf, Kon- ferenzzentrum Bonn, Neubau der BND-Zentrale in Berlin, Stuttgart 21, und, und, und. Ähnlichkeiten sind trotzdem zu entdecken:
Über Für und Wider eines Großprojektes wird nicht vom einen auf den anderen Tag entschieden, und es dauert, bis ein Bauvorhaben umgesetzt werden kann. Zum einen sind politische Mehrheiten nötig. Gegner müssen überzeugt, Unterstützer gewonnen werden. Zum anderen sind im sogenannten Planfeststellungsverfahren Behörden, Wirtschaftsgruppen und Bürger beteiligt, die vom Bauvorhaben betroffen sind.

Einen wachsenden Stellen- wert dürfte die Beteiligung der Bürger haben – eine zwei- schneidige Angelegenheit: Einerseits greift ein Bauprojekt wie der Berliner Flughafen massiv in die Lebenslagen der Anwohner ein, durch Fluglärm, stärkeres Verkehrsaufkommen, Wegfall nutzbarer Flächen und so weiter. Andererseits nutzen auch sie die Verkehrsinfrastruktur, wollen sie aber nicht in ihrer Nach- barschaft – und setzen sich zur Wehr. Diese Verfahren ziehen sich dann über Jahre hin, zumal, wenn vor allen Gerichtsinstanzen verhandelt werden muss.

Während dieser Zeit können sich Rahmenbedingun- gen ändern, etwa durch tech- nische Neuerungen oder Ge- setzesänderungen. Man den- ke in jüngster Zeit nur an die Änderungen in Bezug auf den Energieeinsatz und -ver- brauch bei Neubauten. Gibt es beispielsweise neue Sicher- heitsauflagen beim Brand- schutz, stimmt die ursprüngliche Kalkulation nicht mehr. Alles in allem: Die Beteiligten lassen sich auf etwas ein, das zum Zeitpunkt der Planung nicht vollständig planbar ist. Weil solche Projekte üblicherweise einmalig sind, lassen sich nur bedingt Vergleiche zu anderen Vorhaben ziehen.

Zusätzlich steigt mit der Größe des Vorhabens die Komplexität: Viele Dinge müssen bedacht, Eventualitä- ten eingeplant, Risiken abge- schätzt werden. Das erfordert Sachverstand, der in den Rei- hen der öffentlichen Verwal- tung nicht zwangsläufig zu finden ist: Verwaltungsexperten sind selten Fachleute für komplexe Bauprojekte. Damit steigt wiederum die Abhän- gigkeit der staatlichen Auf- traggeber, denn die externe Expertise bedeutet Kontroll- verlust für die eigentlichen Bauherren.

Kostenkalkulation mit Tücken
Paradoxerweise werden die Projekte teuer, weil der öffentliche Auftraggeber möglichst wenig ausgeben will. Hierin liegt ein weiterer Anlass für Verzögerungen und Kostensteigerungen: Um im Bieterwettbewerb zu bestehen, werden Projektkosten zu optimistisch geschätzt. Stellt sich im Bauverlauf heraus, dass die Baukosten nicht ein- zuhalten sind, muss nachverhandelt werden.

Ein grundsätzliches Problem sehen Experten daher auch in der Vergabepolitik bei öffentlichen Aufträgen. An sich sollte der Bauunterneh- mer den Zuschlag bekommen, der das „wirtschaftlichste“ Angebot vorlegt. So steht es zumindest in der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB); dort finden sich die Regeln, nach denen öffentliche Bauaufträge vergeben werden sollten. Das wirtschaftlichste Angebot hieße, Preis und Qualität abwägen. Die Praxis zeigt anderes: Es wird meist das Angebot angenommen, das am billigsten ist.

Auftraggeber sollten aber nicht nur den Preis, sondern auch Qualifikation und Referenzen des Anbieters berücksichtigen. Manches Bauunternehmen dürfte mit Großprojekten überfordert sein. Dann fallen kostspielige Nachbesserungen an. Vielleicht muss ein solches Unternehmen sogar im laufenden Betrieb ausgetauscht werden. Die Folgen sind absehbar: Verzögerungen und Mehrkosten.

Vermutlich ist es der Politik recht, wenn Projektkosten anfangs besonders günstig erscheinen. Das erhöht immerhin die Chancen, in den diversen Gremien Zustimmung für das Bauvorhaben zu erhalten. Die unberücksichtigten Kosten werden in die Zukunft verlagert. Realitätsnähere Kostenkalkulationen sehen manche im Schweizer Modell: Dort erhält der Anbieter den Zuschlag, dessen Kostenrechnung dem Durchschnitt aller Angebote am nächsten kommt. Das führe zumindest zu realistischeren Kostenschätzungen.

Optimismus und Risikofreude
Daneben gibt es weitere Er- klärungen für Probleme mit Großprojekten, zum Beispiel der Hang zu überzogenem

Optimismus. Der scheint im- mer dann besonders groß, wenn in einem Projekt viel persönliches Engagement steckt. Das dürfte bei presti- geträchtigen Bauten häufig der Fall sein: Politiker, Archi- tekten und Vorstände sind auch nur Menschen. Wer könnte widerstehen, wenn sein Name im Zusammen- hang mit einem besonderen Bauwerk fällt?

Je fortgeschrittener ein Bauprojekt dann ist, umso problematischer wird es, um- zukehren oder das Vorhaben gar zu stoppen: Wer will schon dafür die Verantwor- tung tragen, dass nach dem Ausgeben von einigen Millio- nen oder Milliarden plötzlich der Baustopp verfügt wird. Eine Bauruine als Denkmal ist für die politische Karriere vermutlich wenig förderlich.

Daniel Kahneman, Wirtschaftspsychologe und Nobelpreisträger, hat herausgefunden, dass Menschen unbewusst dazu neigen, Risiken konsequent zu ignorieren und sich zu große Hoffnungen zu machen. Auch professionelle Planer bleiben davon nicht verschont.

„Aus Schaden wird man klug“ gilt für Projekte eher selten. Es gibt oft keine öf- fentlich zugängliche Auswertung – Stichwort: Betriebsgeheimnis –, sodass es schwierig ist, aus Fehlern zu lernen. Selbst wenn – durch Landesrechnungsämter zum Beispiel – nach Jahren Unterlagen ausgewertet und interpretiert werden: Dann ist es zu spät, um Konsequenzen, welcher Art auch immer, zu ziehen. Die einstigen Auftraggeber sind nicht mehr in Amt und Würden, möglicherweise wurden schon neue Großprojekte auf den Weg gebracht.

Beim nächsten „Jahrhundertprojekt“ wird schon am Fundament gearbeitet: Der Wiederaufbau des Berliner Stadtschlosses steht an. In den rekonstruierten Bau soll das „Humboldt-Forum“ ein- ziehen, ein neues Kultur- und Kommunikationszentrum.

Der Baubeginn ist für 2014 geplant – ursprünglich war der Baubeginn für den Som- mer 2011 angesetzt. Die Ge- samtkosten betragen (Stand Oktober 2012) rund 590 Mil- lionen Euro. 2007 waren noch 552 Millionen Euro als Ober- grenze festgelegt. Außerdem fehlt noch die Kuppelverzie- rung in der Gesamtrechnung. 80 Millionen Euro sollen übri- gens aus Spendengeldern für den Bau bereitgestellt wer- den. Und sollte das Geld für die Kuppel nicht reichen: Da sind ja noch die Steuerzahler.

Bleibt festzuhalten: Bei staatlichen Großprojekten werden Kosten und nötige Zeit häufig unterschätzt, Nutzen und Strahlkraft bleiben dagegen unkalkulierbar. Das lässt nur einen Schluss zu: Es sollten möglichst wenig Großprojekte initiiert und diese dann gut begründet werden. Ohne Zweifel gehen auch Planungen privater Bauherren schief. Die setzen dann aber ihr privates Geld ein. Bei öffentlichen Projekten muss genauer hingesehen und überlegt werden, denn hier geht es um Steuergelder. Der Bau von Denkmälern ist sicher keine Aufgabe, die durch Steuermittel finanziert werden muss.

 

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